Как решить российско-украинский конфликт?

14 ноября 2016 года Международный уголовный суд сделал предварительный вывод, поддержав претензии Украины, утверждающей, что Россия совершила акты агрессии против ее территории, граждан и инфраструктуры. Украинцы, которые более двух лет призывали мировое сообщество осудить и наказать Россию за ее агрессию, встретили такое решение с воодушевлением. Россия отменила свое членство в этом суде. Каким бы правовым, политическим и дипломатическим весом ни обладало это решение МУС, оно не может изменить действительность, заключающуюся в том, что Россия фактически владеет Крымом, а конфликт в украинском Донбассе не поддается урегулированию.

В международном праве и в геополитике просто нет «высшей власти», которая могла бы вывести Украину из этого затруднительного положения. Таким образом, будущая стабильность Донбасса, Украины и Европы по-прежнему зависит от урегулирования и разрешения конфликта путем непростых переговоров между ключевыми заинтересованными сторонами. Именно поэтому Вашингтон должен обратить на эту проблему свое внимание. Соединенные Штаты остро заинтересованы в восстановлении украинского суверенитета и в урегулировании конфликта с Россией. Это, в свою очередь, очень важно для ослабления нарастающей напряженности во всей Европе и на евроатлантическом пространстве. Следовательно, необходимо более внимательно проанализировать условия и шаги, необходимые Вашингтону для более эффективного урегулирования и возможного разрешения российско-украинского конфликта.

Состояние конфликта

Прошло более двух лет с тех пор, как Россия захватила Крым, а в Донбассе начались боевые действия. За это время противостояние на Украине обрело легко узнаваемые очертания, став новым и очень крупным «замороженным конфликтом» на постсоветском пространстве. Ситуация в Донбассе все больше напоминает события в Молдавии, Грузии и Армении/Азербайджане, где ожесточенные военные действия в период распада Советского Союза были остановлены в результате фактического прекращения огня, однако эффективный и долговременный механизм урегулирования конфликтов так и не был найден. В результате во всех трех зонах замороженных конфликтов между хорошо вооруженными противоборствующими сторонами продолжаются боевые действия низкой интенсивности, а международные наблюдатели и переговорщики бесконечно, как по замкнутому кругу, обсуждают нюансы урегулирования. Во многом так же сегодня складывается обстановка на востоке Украины.

В самом Донбассе стало намного меньше гражданского населения, а его экономика серьезно подорвана. Как часто случается во времена вооруженных конфликтов, многие наиболее образованные и трудоспособные граждане навсегда покинули этот регион. Кто-то уехал в Россию, кто-то на Украину и в Европу. Остались самые незащищенные и пожилые люди, которые не в состоянии восстановить элементарные основы экономической жизни, не говоря уже о возрождении разрушенной инфраструктуры Донбасса. Предоставлять социальные услуги и создавать условия для экономического роста должны местные власти, лучше всего в сотрудничестве с зарубежными экспертами и донорами. Однако, поскольку в Донбассе не удается провести выборы, которые получили бы международное признание, большинство стран мира воспринимают руководство региона как полевых командиров и преступников. Тупиковая ситуация, возникшая в Донбассе, который оказался в подвешенном состоянии между Россией и Украиной, создает благоприятные возможности для спекулянтов и нарушителей блокады, которые наживают огромные барыши, торгуя всем чем угодно, начиная с сигарет и лекарств, и кончая оружием.

Главы государств России, Украины, Германии и Франции встречались в нормандском формате в октябре 2016 года в Берлине. Они дали указания своим делегациям на переговорах разработать «дорожную карту» для реализации Второго минского соглашения. За это время внутриполитические события в странах-участницах существенно изменили стимулы для достижения конкретных результатов. Россия испытывает мощное экономическое давление, поскольку в ее экономике в 2015 году произошел почти 4-процентный спад, инфляция измеряется двузначными числами, из-за чего среднестатистическая российская семья за прошлый год стала беднее на 15%. Западные финансовые санкции вкупе с российскими контрсанкциями привели к значительному сокращению инвестиций, к снижению потребительских расходов и к углублению экономического спада, вызванного структурными недостатками и устойчивым снижением мировых цен на энергоресурсы и сырье.

Но Москва не намерена идти на уступки Западу, возможно из-за того, что ей кажется, будто политическая ситуация в Европе и США складывается в ее пользу. Результаты британского референдума о выходе из ЕС, выборы в Польше, развитие событий в Венгрии — все это подчеркивает усиление в европейской политике тенденций противодействия Евросоюзу. А в результате выборов в Молдавии, Болгарии и Эстонии к власти пришли руководители, ратующие за примирение с Москвой. Во Франции, где президентские выборы намечены на апрель 2017 года, правоцентристские и крайне правые кандидаты высказываются за улучшение отношений с Россией. И хотя ведущие представители обеих партий в США по-прежнему весьма враждебно настроены по отношению к России и выступают за сохранение скоординированного санкционного режима, президент Дональд Трамп в ходе предвыборной кампании высказывался в пользу восстановления продуктивных российско-американских отношений и уже провел в этих целях первую короткую дискуссию с Владимиром Путиным.

В украинской политике за последний год произошли драматические, а возможно и дестабилизирующие изменения. Сформированное после парламентских выборов в октябре 2014 года правительство премьер-министра Арсения Яценюка проводило серьезные реформы, которых требовали зарубежные доноры, выделившие Украине десятки миллиардов долларов в виде кредитов и безвозмездной помощи. И хотя сменивший в апреле 2016 года Яценюка премьер-министр Владимир Гройсман тоже говорит о своей решимости продолжать реформы, общий политический контекст весьма неблагоприятен. В стране распространился глубокий скептицизм и недовольство, поскольку простые украинцы не видят почти никакой прямой пользы от болезненного и медленного процесса реформирования. Теперь, когда из Донбасса почти постоянно поступают сообщения о нарушении режима прекращения огня и об украинских потерях, население отдает предпочтение тем, кто обещает решительные действия, а не пустые разговоры. Сегодня это стало боевым кличем для украинских демагогов-популистов и крайне правых националистов.

В такой ситуации с обеих сторон усиливается риск эскалации конфликта. Россия и Украина арестовывают граждан друг друга по обвинению в шпионаже, диверсиях и терроризме. Эти действия призваны продемонстрировать народу, что люди с противоположной стороны не полноправные бойцы, а предатели и террористы. Такой унижающий человеческое достоинство штамп может стать прелюдией к новым провокациям и даже к возобновлению ожесточенных боевых действий зимой или весной. Россия уже признала, что засылает на украинскую территорию бойцов спецназа, или так называемых «маленьких зеленых человечков», а украинская сторона может оправдать почти любые действия в захваченном русскими Крыму, в Донбассе и даже на границе с Россией, назвав их мерой принуждения пророссийских террористов.

 
Американские интересы при урегулировании и разрешении конфликта

Самый настоятельный американский интерес в украинском конфликте заключается в поддержании стабильности и безопасности на европейском и евроатлантическом пространстве. Россия утверждает, что американские бомбардировки Сербии в 1999 году и последующая поддержка косовской независимости являются нарушением международных норм, особенно принципов государственного суверенитета и мирного разрешения споров, заложенных в Парижской хартии от 1990 года. Однако ее собственные действия на Украине сегодня грозят разрушить этот самый порядок.

Европейская безопасность — это очевидный и чрезвычайно важный аспект национальной безопасности США, поскольку в прошлом веке американцы дважды втягивались в кровавые конфликты мировых войн, начинавшихся в Европе. Более того, американские союзники по НАТО, особенно те, что граничат с Россией и Украиной, по вполне понятным причинам нервничают, требуют новых гарантий безопасности от США и Западной Европы, и одновременно с этим принимают собственные меры самообороны. Москва смотрит на эти шаги с глубоким недоверием и продолжает наращивание военных сил на Балтике и в регионе Черного моря, развертывая на передовых позициях современные средства ПВО и ракеты, способные доставлять к цели ядерные боезаряды.

Кроме того, беспокойство в Вашингтоне вызывают возрастающие гуманитарные и экономические издержки от украинско-российского конфликта. Объем торговли США с европейскими странами больше, чем с любым другим регионом, а европейская экономика потеряет больше всех от экономического краха Украины и России, который может возникнуть в результате мирового финансового кризиса и военного конфликта на украинской земле. Между тем, отъезд из Донбасса миллиона с лишним человек, переселившихся в другие части Европы и в Россию, лишь усиливает миграционный кризис, вызванный непрекращающимся насилием на Ближнем Востоке и в Северной Африке, откуда к южным границам Европы хлынул поток отчаявшихся беженцев. Сегодня в Европе сконцентрировалось самое большое количество перемещенных лиц со времен Второй мировой войны, и очень сомнительно, что даже самые богатые и стабильные европейские общества справятся с ближайшими и отдаленными последствиями этого кризиса.

И наконец, США заинтересованы в разрешении украинско-российского конфликта, потому что хотят сохранить суверенитет самой Украины. После распада Советского Союза Соединенные Штаты активно поддерживали украинский суверенитет и территориальную целостность, причем не только из-за последствий для европейской безопасности, но и в расчете на то, что сильная и стабильная Украина сможет стать стратегическим партнером США в регионе, имеющем колоссальное стратегическое значение и находящемся на пересечении путей из Центральной и Восточной Европы, из Средиземноморья и большого Ближнего Востока.

Помня об этом, США за последнюю четверть века потратили более пяти миллиардов долларов на поддержку демократического развития Украины, на реализацию рыночных реформ и на избавление страны от ядерного оружия. Однако, как показывает опыт других постсоветских государств, никакой внешней поддержкой невозможно заменить настойчивое и последовательное стремление их собственных лидеров к оздоровлению власти. Например, Молдавия долгое время смотрела на Приднестровье как на полузаконное серое пространство, из-за чего и к собственному государственному суверенитету она относилась весьма беспечно. Ведущие молдавские политики видели в государственной казне свою личную кубышку. Они даже у национального банка украли примерно миллиард долларов, из-за чего разразился политический кризис, приведший к избранию на пост президента поддержанного олигархами экс-коммуниста.

Хотя сами стороны зачастую представляют украинско-российский конфликт в качестве борьбы по принципу «кто кого», его урегулирование и разрешение пойдет на пользу интересам США в плане их отношений с Украиной и Россией. Чем дольше продлится конфликт (как война низкой интенсивности или как более спокойное фактическое отделение), тем больше он будет укреплять популистские и крайне правые силы обеих сторон, и тем больше он будет создавать благодатную среду для контрабанды, офшоров и прочей незаконной деятельности. Поскольку Вашингтон взял на себя роль лидера в организации скоординированного международного ответа на российскую военную интервенцию, мирное разрешение конфликта также является непременным условием для восстановления продуктивного российско-американского сотрудничество по широкому кругу вопросов, представляющих взаимный интерес, от борьбы с терроризмом до торговли.

Механизм урегулирования конфликта

Соединенные Штаты могут и должны сыграть центральную роль в деле урегулирования конфликта между Украиной и Россией, а также на переговорах и в стратегических усилиях, направленных на создание условий для его прочного и окончательного разрешения. В качестве первого шага Вашингтон должен заручиться согласием сторон на свое вступление в нормандский формат, чтобы стать официальным участником текущего процесса.

После захвата Россией Крыма и начала боевых действий в Донбассе Соединенные Штаты воздерживались от прямого курирования международных переговоров и вместо этого подчеркивали, что переговорный процесс ведет Европа. К настоящему времени этот процесс породил неловкую и порой дестабилизирующую ситуацию, в которой Европа вроде бы представляет коллективную позицию Запада на переговорах с Россией, но США по-прежнему держат в своих руках многие важные козыри, и могут дать Москве стимулы для сотрудничества, а также сдержать дальнейшую российскую агрессию на Украине и в регионе.

Вашингтон, несомненно, должен сыграть свою неизбежную роль в этом процессе; а став официальным участником единственного всестороннего международного формата по урегулированию конфликта, он сумеет укрепить последовательность процесса и заострить внимание американской политики на России и Украине. Учитывая давнее стремление Украины к более весомому американскому лидерству в действиях по разрешению конфликта, новые надежды России на существенное улучшение отношений с пришедшей к власти администрацией США, а также колоссальное внутриполитическое давление, которое сегодня испытывает Франция и Германия, вполне вероятно, что все стороны согласятся на такое предложение.

Официальное вступление Вашингтона в нормандский процесс само по себе вряд ли поможет устранить серьезный дефицит доверия между сторонами. Именно такое недоверие в сочетании со слабой политической волей мешает принятию решения по новой «дорожной карте» для реализации Минских соглашений. И здесь Вашингтон может существенно помочь восстановлению доверия и укреплению политической воли, выступив с предложением о том, чтобы каждый шаг новой дорожной карты проверяла компетентная и дееспособная третья сторона. Участники нормандского формата и США не должны становиться такими третьими сторонами. В их число должны войти европейские и евразийские государства, пользующиеся глубоким доверием и поддерживающие плодотворные отношения с Москвой и Киевом, например, Финляндия, Австрия, Швейцария, Белоруссия, Казахстан и так далее. Поскольку каждая из этих стран является членом ОБСЕ, имеет смысл придать им официальный статус в деле проверки выполнения дорожной карты. Для этого Постоянный совет ОБСЕ должен принять единое решение по утверждению такой дорожной карты.

С учетом ожесточенности конфликта и сопровождающей его в последние два года политической риторики, проверок ОБСЕ и действий третьих сторон по преодолению трудностей будет недостаточно, чтобы удовлетворить конфликтующие стороны. Главная проблема будет заключаться в том, каким образом развести войска сторон, чтобы ситуация снова не обострилась. Один из возможных вариантов — позволить сторонам обозначить определенные участки для своих войск в ключевых секторах, которые дадут им возможность «подстраховаться» на случай возобновления боевых действий. Здесь можно воспользоваться опытом успешного размежевания сторон во время ближневосточных и балканских конфликтов. Согласовать такие зоны безопасности, строго ограниченные по количеству и по времени, сторонам будет крайне трудно. Однако они могут показать разницу между скромным успехом и чрезмерно амбициозным всеобъемлющим соглашением об отводе войск, которое потерпит неудачу еще до того, как на нем высохнут чернила.

Соединенные Штаты способны создать важные стимулы, дабы убедить Россию поддержать дорожную карту по реализации Минских соглашений. Для этого они должны увязывать каждый шаг с конкретными мерами по ослаблению санкций. Например, когда пользующиеся российской поддержкой сепаратисты отведут тяжелые вооружения, и это будет подтверждено, Вашингтону следует отменить меры, запрещающие американским финансовым институтам предоставлять среднесрочные и даже долгосрочные кредиты российским компаниям и предприятиям. После того как украинская сторона границы будет передана Украине, Вашингтон может отменить запрет на сотрудничество американских и российских компаний в деле разработки нетрадиционных энергоресурсов. А когда будут реализованы дальнейшие шаги по политическому урегулированию, Соединенные Штаты могут отменить заморозку счетов российских компаний и граждан, а также визовые запреты.

Конечно, непременным предварительным условием политического урегулирования является полное прекращение боевых действий в регионе. Облегчение санкционного режима и разрешение на создание зон безопасности следует использовать для того, чтобы добиться от России уступок и начать восстанавливать доверие всех сторон. Но важные политические шаги невозможно осуществить до тех пор, пока не прекратится стрельба и пока не будет обеспечена полная безопасность гражданского населения. Такое укрепление мер безопасности также является необходимым предварительным условием для того, чтобы Украина в полной мере реализовала новый закон об особом статусе Донбасса перед проведением свободных и честных выборов.

Закон об особом статусе необходим не только как гарантия безопасности пророссийских сил, чтобы их в будущем не подвергли преследованиям, но и для того, чтобы местное население четко понимало, какими полномочиями будут обладать их представители во время и после проведения выборов. В то же время, если не будет обеспечена полная безопасность для гражданского населения, перемещенные лица не смогут вернуться в Донбасс для участия в голосовании, а местное население не увидит в выборах эффективный механизм, нацеленный на улучшение их жизни. Поэтому и здесь контроль третьих сторон и работа представителей ОБСЕ по проверке выполнения закона об особом статусе и наблюдению за выборами поможет сдержать и сорвать попытки своекорыстных противников этого процесса с обеих сторон.

Успешный отвод войск, а вслед за ним полное исполнение закона об особом статусе и проведение местных выборов заложат основы для самой дорогостоящей и важной фазы разрешения конфликта. Речь идет о пользующихся международной поддержкой инициативах по восстановлению инфраструктуры и возрождению экономической жизни в регионе, по возвращению и расселению перемещенных лиц, и по интеграции Донбасса в региональную и мировую экономику. Безусловно, вся эта работа будет невозможна без существенной финансовой поддержки со стороны международного сообщества, и в этом деле ведущую роль должны сыграть США и Европа. Россия также должна внести свой вклад, в частности, бесплатно или по сниженной цене предоставив Украине энергоресурсы в качестве компенсации за ту электроэнергию, которая пойдет на восстановление промышленности Донбасса.

Основу экономики Донбасса всегда составляла горнодобывающая и энергоемкая тяжелая промышленность, и этот компонент будет играть важную роль в будущем. Однако те возможности, которые появятся в процессе восстановления после окончания конфликта, можно использовать для того, чтобы снизить зависимость местной экономики от огромных предприятий советской эпохи, которыми традиционно владеет государство или олигархи, и которые фактически не в состоянии работать в соответствии с современными нормами производительности и экологической безопасности. Поэтому новые зарубежные кредиты следует направить на поддержку малых и средних предприятий, а также предпринимательской деятельности. Это станет своеобразным магнитом, сдерживающим утечку мозгов из региона, который покидают талантливые и образованные граждане. Тем временем, восстановление крупных объектов инфраструктуры при помощи международного финансирования следует планировать и осуществлять с участием и под наблюдением зарубежных специалистов, а рабочие места на стройках предоставлять менее квалифицированным местным рабочим.

Ослабить влияние олигархов на местную экономику — это трудновыполнимая долговременная задача. Непосредственно после окончания конфликта важной целью должен стать отказ от обвинений в адрес тех или иных сторон. На этом этапе необходимо сосредоточиться на готовых к началу реализации проектах, которые дадут реальные возможности и экономические надежды. Делать это надо в том числе и в партнерстве с крупными промышленниками из этого региона. Однако новые украинские требования прозрачности, предъявляемые к государственным служащим, должны действовать и в отношении местных избираемых и назначаемых руководителей. А контроль в этих вопросах должна осуществлять новая антикоррупционная рабочая группа и реформированная национальная полиция.

Пожалуй, самый важный вклад в надежное урегулирование конфликта Россия и Запад могут внести своими совместными действиями по устранению антагонистической концепции «кто кого», которая преобладает на Украине и вокруг нее. События, приведшие к протестам на Майдане в 2013-2014 годах, и возникший впоследствии конфликт наглядно демонстрируют, что украинцев нельзя силой затолкать в тот или иной геополитический лагерь. Следовательно, Россия и Европа должны начать переговоры о предоставлении Украине в целом привилегий безвизовых поездок и свободной торговли как с Западом, так и с Востоком. Если такая задача окажется невыполнимой, Брюссель и Москва должны, по меньшей мере, договориться о предоставлении особых двусторонних привилегий свободной торговли предприятиям Донбасса на четко определенный переходный период реконструкции.

Кроме того, усиливающийся разрыв между украинской концепцией национальной культуры и истории, и теми идеями, которые продвигает Москва, грозит дальнейшим уменьшением общественного капитала. Киев проявляет мудрость, оказывая сопротивление националистическим политикам, которые порочат русский язык. Однако сегодня появляются все новые и весьма тревожные свидетельства ревизионизма в государственных реформах украинских национальных архивов и в учебных программах. В русскоязычных СМИ широко распространена антиукраинская пропаганда, и ее необходимо прекратить. Чем бы ни закончился конфликт в Донбассе, Россия и Украина навечно останутся соседями, и ни одна из сторон не может быть заинтересована в разрушении взаимопонимания и в усилении нетерпимости.

Взгляд в будущее

До настоящего времени Соединенные Штаты играют важную, но второстепенную роль в урегулировании украинско-российского конфликта, предпочитая вести переговоры и оказывать давление совместно с европейскими странами, у которых гораздо больше рычагов экономического воздействия на Россию и Украину. Но Вашингтон не должен забывать про собственные жизненно важные интересы в этом непрекращающемся конфликте. Поэтому ему следует отказаться от своих противоречивых, неопределенных, а порой и откровенно пагубных позиций в процессе урегулирования. Приход новой администрации создает возможности для коренного перелома с пересмотром и активизацией роли США в урегулировании и окончательном разрешении конфликта.

В конце следует отметить, что в этой работе главное внимание уделено настоятельной необходимости разрешения конфликта в Донбассе, а поэтому проблема Крыма упомянута лишь вкратце, хотя она является еще одной центральной движущей силой украинско-российского конфликта. Вашингтон не должен самообольщаться, думая, что Россия откажется от этой новообретенной территории, а Украина согласится на некую номинальную финансовую или какую-то другую компенсацию за отказ от своих законных и суверенных прав. Но по целому ряду причин, и прежде всего, потому что военный конфликт из-за Крыма маловероятен, США в своей политике должны сосредоточиться на урегулировании ситуации в Донбассе. Наверное, США следует занять по Крыму такую же позицию, какую они занимали в отношении советской оккупации прибалтийских государств с 1939 по 1991 год: долговременное непризнание.

Даже в самых благоприятных обстоятельствах шансов на полное урегулирование украинско-российского конфликта очень мало. Но в свете тех опасностей, которые возникли для важных американских интересов в регионе, и с учетом последствий для сотрудничества США с Европой и с Россией по более общим проблемам глобального масштаба, Вашингтону непозволительно упускать благоприятные возможности для согласованных действий по деэскалации, размежеванию сторон и укреплению доверия. Условная готовность сторон к прямому американскому участию, а также возможности Вашингтона по оказанию геополитического влияния путем скоординированной дипломатии вполне могут создать такие благоприятные возможности.

Мэтью Рожански (Matthew Rojansky), The National Interest, перевод ИноСМИ